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摘要：

法律责任是污染控制法的重要内容，在环境法典污染控制编如何安置法律责任规则须认真考量。根据法典编纂的基本规律和污染控制制度的基本逻辑，对现行污染控制法律中的责任规则进行分析和梳理，可以发现现行制度的价值及存在的诸多问题。基于污染违法行为的类型和性质，污染控制的行政法律责任当以行政处分和行政处罚为主，并对现行责任规则进行整合和优化，根据规则的共通性和针对性不同在污染控制编和生态环境责任编分别进行规定。污染控制编应当包括针对具体污染违法行为的行政法律责任规则，特别是财产罚、行为罚要结合违法形态进行合理设计，并适当创制新的行政处罚方式，以有效保障污染控制制度的实施。

关键词：

污染控制；行政责任；行政法律责任；体系化；规则设计

《法学论坛》2022年第2期（第37卷，总第200期）

一、问题的提出

二、污染控制法中的责任规则及其入典路径

三、污染控制中的行政违法类型与责任配置

四、环境法典污染控制编的行政法律责任规则设计

一、问题的提出

污染控制法中的责任制度对于污染防治目标的实现至关重要，“重典治污”的思路仍在环境法理论研究和制度实践中有重大影响。但是，法律责任制度只是法律体系的构成部分，在环境法典编纂中要重视法律责任规则设计，但不能过分倚重法律责任制度，如何矫正环境法律责任的重罚思路、在环境法律体系以及环境法典中妥当安排法律责任规则值得认真考量。特别是在目前基本达成共识的五编制环境法典体系构造中，污染控制领域的法律责任当如何安排？具体来说，就是在法律责任相对集中规定于生态环境责任编的体例下，污染控制编是否保留部分法律责任制度？如果保留，应当保留哪些以及如何规定具体的责任规则？

现行污染控制法律中的责任规则数量庞大、形式多样、内容庞杂。在污染控制单行法中，都设计了专门的法律责任章，而且相对于其他环境法律，法律责任的条文数量相对较多，典型如《大气污染防治法》《水污染防治法》的法律责任条文分别达到30个和22个，占总条文数比重超过20%甚至超过25%。而且除了占多数的行政处罚规定之外，还存在引致规定、概括规定等不同性质的规范类型。从责任类型来看，主要是行政处罚和行政处分，也包括民事责任、刑事责任以及新型的生态环境修复责任等不同的责任。

污染控制制度是环境法典的重要组成部分，从规则数量看可能是环境法典中最多的部分；法律责任是污染控制制度的重要内容，但很难都规定在污染控制编。法典编纂需要通过抽象化、“提取公因式”来整合和简化法律条文，在生态环境责任单独成编的体例下，综合性、共通性的法律责任规则应当进入生态环境责任编。但是，污染者义务的实现往往需要对应的、具体的责任规则保障，考虑到责任规则数量、与义务规则的严格对应性要求，将污染控制的具体法律责任放在环境法典的生态环境责任编并不适当，保留在污染控制编内是相对合理的选择。那么进一步的问题是，如何将污染控制的法律责任规则在污染控制编和生态环境责任编之间进行分配？笔者在此讨论的目标是设计科学合理的污染控制编的法律责任规则，前提是理清污染控制的法律责任体系，并且归纳梳理其中具有共通性的责任规则纳入生态环境责任编，然后将污染控制的特殊性、针对性责任规则合理编排入污染控制编，在污染控制编内将法律责任规则与污染控制制度对应起来，并处理好与生态环境责任编责任规则的关系。

基于上述思路，笔者首先对现行污染控制法律中的责任规则进行分析和梳理，把握其基本类型和存在的问题，特别是考虑将其编入环境法典时应当解决的问题；进而在环境法体系化总体目标下以环境法律责任制度体系化目标为指引，克服“体系化思路缺失”“导致环境立法选择摇摆不定”等问题，在归纳、整合、提升基础上提出污染控制法律责任设置的基本思路和原则，最后提出环境法典污染控制编的法律责任规则的编排和设计方案，即针对污染者的行政法律责任规则设计方案。

二、污染控制法中的责任规则及其入典路径

从形式上看，我国的污染控制立法已经形成了覆盖基本环境要素污染防治和主要污染物质污染防治的法律制度体系，但仍存在立法质量不高、实施效果不理想等问题。事实上，并非所有的法律都满足体系性要求、具有法律体系的性质和形态，或者说形式上的制度体系与实质上的体系化未必完全对应。就环境法典编纂特别是污染控制编的法律责任规则设计而言，需要对现行污染控制法律的责任规则进行分类、总结，进而将其作为基础材料在环境法典编纂中加以运用。在加重对环境违法行为的惩罚已成社会共同呼声的背景下，法律责任规则也是污染控制法律制定和修改中的关注重点，其体系化不仅需要体现在形式上，更要有实质内涵和逻辑支撑。

（一）污染控制法律的责任规则类型

现行污染控制法律制度不仅体现在污染控制单行法中，《环境保护法》以及《环境影响评价法》等环境法律中都有污染控制的规定。污染控制法律的法律责任规则也相对较多，基本上包括了各种类型的法律责任，同时也主要限于民事、行政、刑事等传统法律责任方式，特别是行政处罚是最重要的责任追究方式。

行政法律责任是污染控制领域法律责任的最主要类型。对污染行为进行控制，主要涉及政府和经营者两类主体。其中政府包括人民政府及其生态环境等相关主管部门是环境污染管理者，享有环境管理职权、承担环境管理职责，该职责实质上是政府的法定环境保护义务，其违反应当承担相应的责任，包括继续履行职责等，但主要是对“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”的行政处分，如《固体废物污染环境防治法》第101条的规定。“企业事业单位和其他生产经营者”是环境污染行为的直接实施者，排放污染物应当符合排放标准等法律强制性规范，并按照规定办理环境影响评价文件审批、排污许可等以符合政府管理的要求，否则应当承担罚款等行政处罚责任。通观污染控制法律的法律责任规则，主要内容即为企业等经营者的行政处罚责任规定，可见行政处罚是最重要的污染控制法律责任方式。另外，公民环境法律义务是环境法领域的一个后起问题，其生成条件已经基本具备，但上升为明确的法律责任尚须时日，因此公民除非以个体工商户等经营者身份出现，或者作为违法经营者的直接责任人员，一般不承担污染的法律责任。总之，现行污染控制法律中的法律责任规定主要是对政府工作人员的行政处分规则和对经营者的行政处罚规定。其中行政处罚规定的内容庞杂、形式多样，将在下文重点分析。

民事和刑事法律责任在污染控制法律中都有规定。其中民事法律责任的规定主要是引致条款，同时也有规定直接明确了民事责任规则，如《环境保护法》第65条规定环境影响评价机构等违法“应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任”。关于生态环境损害赔偿责任的规定，主要有《海洋环境保护法》第89条规定的行使海洋环境监督管理权的部门有权代表国家对责任者提出损害赔偿要求等。而关于刑事责任的规定都是采用引致条款，维护了我国刑事统一立法的模式，如《水污染防治法》第101条的规定。尽管环境立法与刑事立法仍需要进一步协调，以从规则上为刑法适用提供更加充分和准确的法律依据，但目前立法模式下刑事责任规则仍要规定在刑法中，环境法典可在生态环境责任编保留引致条款。

（二）作为污染违法主要责任方式的行政处罚

行政处罚是指享有行政处罚权的行政机关依照法定的权限和程序对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织给予行政制裁的行政行为，具有法定性、制裁性、行政性和具体性、处分性和不利性等特征。很大程度上是基于这一基本认识，污染控制法律已经针对环境污染违法行为规定了大量的行政处罚规则，而且种类上不限于《行政处罚法》规定的典型行政处罚，特别是对照新修订的《行政处罚法》来看，污染控制领域自由创设的处罚方式较多，有些可以归属于典型行政处罚方式的变化或者具体化形式，有些则属于创设的“其他行政处罚”。

财产罚是污染控制法律中最常用的行政处罚方式，包括罚款、没收违法所得、没收非法财物。对于违法排污或者违反环境行政管理要求可能造成污染后果的行为，原则上都可以课以罚款，污染控制法律责任条文大部分包括罚款处罚；没收违法所得和没收非法财物处罚的运用相对较少，主要针对违反污染控制法律且有违法所得或者经营无法达到污染排放标准的产品的行为，如《大气污染防治法》第109条和第110条的规定。

行为罚即能力罚在污染控制法律责任中占有重要地位。《行政处罚法》规定了“暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件”和“限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业”两类行为罚处罚方式，归并了相关的行为罚具体方式。污染控制法律中也大量运用行为罚，但是具体处罚方式与《行政处罚法》的规定并不一致，其原因一方面是污染控制法律制定时间不一且大部分制定较早，而《行政处罚法》制定和修订在后；另一方面是由于环境污染违法的情形更多、更复杂，也需要针对性的行为罚方式来加以纠正。从现行污染控制法律的具体规定来看，责令停产整治（如《水污染防治法》第82条）、责令限期采取治理措施（如《水污染防治法》第85条）、责令消除污染（《固体废物污染环境防治法》第117条）等责任方式都有运用，其中有部分是典型行政处罚方式的变种，例如责令停产整治等实质上属于限制开展生产经营活动；但是责令限期采取治理措施、责令消除污染等很难归入《行政处罚法》规定的典型行政处罚种类，属于污染控制领域的法律责任方式创新。

声誉罚和自由罚在污染控制法律中也有运用。声誉罚的典型方式是警告和通报批评，其中警告在《噪声污染防治法》中运用较多，有7种违法行为可以处以警告处罚，而其他污染控制法律中仅有零星规定。而通报批评在污染控制法律中还未有规定，但《环境保护法》第62条针对重点排污单位不如实公开环境信息的行为，规定了责令公开和罚款处罚，并要求“予以公告”，具有声誉法的属性。自由罚即行政拘留是针对严重污染违法行为的处罚措施，由公安机关实施，在《水污染防治法》等法律中有直接规定，或者采用引致条款指示由公安机关处罚，如《大气污染防治法》第98条的规定。

同时值得注意的是，环境行政处罚的边界并不十分清晰，特别是行政处罚与行政命令之间还存在交叉和错位，环境行政诉讼中对行政处罚案件范围的不同认识也反映了行政处罚责任的规定还存在一定的混乱和模糊之处。责令停止违法行为、责令改正是污染控制法律中常见的纠正违法手段，与责令停产停业等行政处罚具有相似性，但由于停止违法行为、改正违法行为或者状态是违法者的当然义务，责令停止违法行为或者责令改正并未增加违法者的义务，并非制裁性的不利后果，而是主要发挥补救性功能，因此性质上应当属于行政命令。但是作为政府对违法污染行为进行控制的首要措施，责令停止违法行为和责令改正往往与行政处罚同时进行，甚至需要先于行政处罚，实践中也是环境行政执法的重要内容，在规则设计上需要与行政处罚统筹考虑。

从责任主体看，双罚制在污染控制法律中亦有采用，即对违法的企业事业单位等经营者进行处罚的同时，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行处罚，如《水污染防治法》第94条的规定。

（三）现行污染控制法律责任规则的特点与入典分析

纵观现行污染控制法律责任规则，可以发现以下特点：一是法律责任形式多样，甚至多种责任及其他性质法律措施被混杂在一起规定，从而给法律责任的辨识和适用带来了一定困难，实践中不少环境行政执法争议因此而起。二是法律责任规定的体系化不足，表现在性质相同的责任方式的表达不一致，不同性质的责任或措施反而采用相似的表达，责任的类型划分不明确、相互关系不清晰。而且不少概念的抽象性不够、过于直观而无法反映责任规则设计的内在逻辑。三是部分法律责任规则的合理性存疑。如罚款数额的确定仍存在不少问题，定额罚款规则的弊端日益显露；没收违法所得、没收非法财物责任的设计仍存在对象范围界定等方面的困难；责令停产停业、责令关闭等责任的适用情形仍难以妥当把握，认为其过于严厉和过于宽松的指责同时存在。这些已经呈现出来的问题也正是环境法典制定过程中需要重点解决的。

环境法体系化的逻辑主线应当是以风险行政法理论为支撑的环境行政权的界定和规范，环境法典对于污染控制法律责任的规定应当考虑几个层次的问题。一是法律责任的范围，即哪些责任作为法律责任进行规定。党政同责以及生态环境保护问责制、政府环境质量责任等是生态环境保护督查背景下进行责任追究的重要方式，但是考虑到其政治属性、程序特殊性等因素，未必能够全部纳入法律责任制度，其中的一般规定应当在环境法典的总则中规定，具体追责措施如行政处分、行政处罚等应当纳入法律责任体系统一考虑。二是共通性法律责任的筛选，即哪些法律责任应当规定在生态环境责任编。行政处分、民事责任、生态环境损害赔偿责任等在环境保护领域具有更多共通性的法律责任应当纳入生态环境责任编。三是污染控制编法律责任的编排以及具体规则的设计思路。应当规定在污染控制编的法律责任要与污染控制具体规则对应起来，以规则的针对性来确定其具体定位和内容。

这些问题的解决不是简单的形式判断问题，需要考察污染控制中的违法类型、针对违法需要设置的法律责任特别是行政法律责任规则，进而根据责任规则的特征、共通性、针对性等要素做出判断。

三、污染控制中的行政违法类型与责任配置

从性质上看，污染控制制度的主体是行政法律制度，最直接对应的法律责任是行政法律责任特别是行政处罚等行政制裁。法律责任实践的评价功能注重法律制裁的分配，法律责任具有明显的制裁性特征。污染控制领域法律责任的制度实践应当致力于针对污染违法行为分配法律制裁特别是行政制裁，环境法典编纂中应当吸收现行规则并针对其问题进行改进，基于污染控制领域的违法类型来理清法律责任配置的基本思路，作为确定责任规则在环境法典中特别是在污染控制编中的编排方案的基础。

（一）环境污染违法的性质和类型

污染环境的行为并不必然违法，社会经济发展应当也必须容许一定的污染存在。而超出一定限度的污染被界定为违法，要么因其侵犯了他人的合法权益，是为民事违法；要么违背了公共利益保护的要求，体现为违反环境行政管理秩序，是为行政违法。行政权的特征决定了其在实现环境公共利益上具有优先性，环境行政制度应当是污染控制的主要制度，2021年全国人大常委会立法工作计划也将环境法典编纂定位为“行政立法领域的法典编纂”，因此就环境法典污染控制编的制度设计而言，环境污染违法限于行政违法，表现为违反环境行政秩序要求的污染行为或者相关行为。

污染控制法律制度的直接目标在于防治污染，环境法典污染控制编“以控制环境污染、保障人群健康，促进社会可持续为目标”，其实现需要通过一系列的环境污染控制措施和标准，通常还需要相应的行政强制措施以及行政制裁来保障，以建立和维护环境行政管理秩序。转换角度来看，环境污染违法就是违反或者破坏环境行政管理秩序、导致或者可能导致环境污染的行为，在性质上属于行政违法。

环境污染违法的类型主要可以按照主体的不同进行划分，包括环境行政管理主体的违法和行政相对人的违法。环境行政管理秩序的建立需要明确环境污染政府管理的职权和职责，表现为环境行政权的种类、内容、边界应当清晰，该权力的不当行使包括不作为应当承担相应的法律责任，主要是对直接责任人员的行政处分。行政相对人违法是环境污染违法的更常见情形，即违反环境污染管理要求直接导致或者可能间接导致环境污染的行为，前者如违反排污标准排放污染物，后者如伪造环境监测数据等。就环境污染控制目标而言，重点要对违法排放污染行为进行约束，但是环境行政规制应当确立的预防原则要求将管理阶段提前，即对实际排污行为发生之前的准备、关联行为进行控制，因此可能导致环境污染的行为违反相应环境管理要求的，也属于环境污染违法，应当承担相应的法律责任。

（二）污染控制领域的行政法律责任

法律责任是针对违法行为设置的不利法律后果，是保障法律实施、维护法律秩序的关键机制，一般认为具有惩罚、补偿和预防三项基本功能。污染控制领域的行政法律责任以遏制和惩罚环境污染违法行为为直接目标，责任类型和方式要基于所针对的环境污染违法进行合理选择和配置。

针对环境污染行政管理过程中的行政主体违法，行政主体直接负责的主管人员和其他直接责任人员应当受到行政处分。现行污染控制法律中都有行政处分的规定，而行政处分的设定主要基于行政职权行使的违法性，在不同行政管理领域对于职权依法行使的判定具有统一性，从程序上也适用内部行政处理程序，因此都是采用引致性规定，与环境行政管理具体规则的对应性并不高，环境立法上可不作为重点。另外，行政主体违法的外部责任因环境污染导致重大环境损害时的政府补偿责任也有必要考虑，但其衡量因素主要是损害后果，同样无须与污染管理的具体规则完全对应。

针对行政相对人违法设置法律责任是污染控制领域法律责任制度的重点。不管理论预设还是实践操作，都将行政处罚作为保障环境法实施的基本手段，或者说行政处罚是污染控制领域法律制裁的最重要方式，也是需要考虑污染违法的具体情形和特征而有必要进行针对性设计的法律责任。现行污染防治法律中，行政相对人违法的行政处罚条款也是法律责任制度的主体内容。而且，行政相对人违法的认定应当与污染管理制度中的具体规则高度对应，以贯彻行政处罚法定原则确保当事人权利不被侵犯，并准确划定行政处罚权行使的边界。

因此整体上看，污染控制领域的法律责任规则需要按照主体类型进行不同的配置，行政主体违法的责任规则更具有统一性而在一定程度上脱离污染管理制度的具体规则，而行政相对人违法的责任则需要针对具体的污染违法行为进行具体的责任规则设计。基于此，环境法典污染控制编的法律责任设计重点是针对行政相对人违法的行政法律责任规则。

（三）行政法律责任的结构优化及配置原则

行政相对人违法的行政法律责任主要是行政处罚，其他新型的责任方式仍存在争议，将在下文探讨，在此主要针对已有行政处罚规则的问题分析将其编入污染控制编的基本思路。行政处罚的要素可以归纳为“不利益性”“违法性”和“报应性”，其中违法性应主要依据行政管理的具体规则来判断，而不利益性和报应性需要反映在具体处罚规则的设置中，即行政处罚的种类和处罚程度。

《行政处罚法》第9条规定的行政处罚种类包括了典型的行政处罚方式，并且允许法律、行政法规创设其他行政处罚方式。对照该条规定，整合现行污染控制法律中的行政处罚方式，特别是对于行为罚的具体方式进行合并和提升，以保持针对不同污染违法行为的处罚具有一定的可比性，是污染控制法律中合理配置行政处罚的关键。同时适当运用新型行政处罚方式的设置权，创设符合污染违法行为特点和污染控制需要的行政处罚方式，是优化污染控制领域行政处罚规则的重要途径。

环境法典污染控制编的行政处罚规则当在整合既有行政处罚方式的基础上进行结构性优化，总体上需要解决几个方面的问题。一是适当统一行为罚的表达方式，并且协调剥夺资格罚与限制能力罚之间的关系。将污染控制法律中规定的种类众多的行为罚尽可能归入“暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件”以及“限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业”等《行政许可法》规定的处罚方式，并且尽量统一表达方式；同时结合排污许可证管理等实际需要，区分并合理配置直接剥夺资格与直接限制能力的处罚，如严重违反排污许可证排污的，暂扣或者吊销排污许可证是更合理处罚措施，但现行法律中更多运用了责令停产停业的处罚方式，两种处理对企业经营的影响可能相同但也可能存在较大差别，应当区别对待。二是合理运用财产罚的不同方式来体现对污染违法行为的经济制裁。针对环境保护领域“违法成本低”等现实问题，应当减少对罚款特别是定额罚款的依赖，适当运用比例罚款、没收违法所得等处罚方式；并且对“违法所得”进行更明确的界定，合理强化财产罚的威慑力。三是整合自由罚和声誉罚规则，按照相对统一的标准来设置行政拘留和警告、通报批评的处罚规则。行政拘留作为最严厉的环境行政处罚方式，其适用标准应在治安管理处罚法的框架下进行统一，仅针对严重违反环境管理秩序的行为。警告是针对轻微违法的处罚，可设置相对统一的适用标准，将其具体适用交由行政机关决定。通报批评的规范化程度相对较低，应当综合考虑违法程度和社会影响等因素合理设定。四是协调行政处罚与制止行政违法行为的关系。行政处罚多关注对违法行为的制裁，对违法行为的制止特别是制止与处罚的关系考虑较少，因此有学者提出要建立行政处罚中违法行为制止制度。污染控制法律中行政处罚规则的设置应当协调处罚与制止关系，综合运用责令停止违法行为、责令改正与行政处罚措施，共同实现维护环境管理秩序的目标。

更进一步来讲，污染控制编的行政处罚规则设置应当针对前述问题结合行政处罚法的基本原则展开，综合考虑以下因素：一是贯彻环境法的基本原则。针对污染违法行为设置行政处罚从根本上也要符合环境正义的要求，考虑“绝大多数人认为是合情合理的环境正义原理”，基于环境正义等原则展开。二是注重科学合理性。环境法典的实质理性关注自由、正义等基本价值，要求所有的规则都必须基于充分的理由，行政处罚是对相对人权利或者利益的直接限制或者剥夺，更应当注重处罚方式、处罚程度的科学合理设置。比例原则作为行政法的基本原则，在行政处罚的设定中也应当严格遵循，从处罚方式选择到罚款数额确定等都应当符合比例原则的要求。三是提升规则的明确性和确定性。行政处罚规则应当足够明确以便实践中可以直接作为实施处罚的操作依据，限制行政自由裁量权以防止处罚随意导致的社会不公以及当事人的预期不稳定。研究表明，提高环境行政处罚的确定性、典型性都有助于提高环境规制威慑力。四是重点体现预防原则。推动环境法由危害防止向风险预防的转身，需要优化各种环境规制工具的衔接适用，健全各种规范类型之间的协同机制，包括在行政处罚的设定上充分考虑预防环境污染的需要，在受处罚行为的选择上注重预防性效果。五是进行合理创新。环境污染是一个复杂的过程，环境管理秩序的维持需要针对其中的各种行为进行控制以及处罚，应当根据需要创新行政处罚规则。例如，在主体方面，将治污企业也纳入政府规制结构是创新污染治理模式的需要，治污企业违法也应当进行处罚；对于罚款数额的计算，承认行政罚款的补偿性、将罚款数额与公共利益损失联系起来，有助于行政罚款功能的全面发挥。

四、环境法典污染控制编的行政法律责任规则设计

污染控制法律的责任规则在环境法典中的安排不仅要考虑其本身的体系性等因素，也要适应环境法典的结构安排，以及与其他法律例如《行政处罚法》的协调。基于上述对现行污染控制法律中责任规则的分析，以及针对污染违法行为的责任配置思路，在此提出环境法典污染防治编行政法律责任规则设计的基本方案。

（一）污染控制编行政法律责任规则的编排

环境法典是环境法体系化的结果和外在表现，其结构安排需要考虑多种因素，前已述及，在设置独立的生态环境责任编的同时，污染控制法律中的部分责任规定仍应当放在污染控制编以对应于具体的义务规定，进一步的问题是哪些法律责任规则、以何种方式安排在污染控制编。

污染控制领域的法律责任难以都纳入环境法典，特别是环境侵权责任的基本规定已经纳入《民法典》，环境刑事责任还是规定在《刑法》中，环境法典仅可对环境侵权责任作补充和细化规定。而且，在环境法典单独设置生态环境责任编的体例下，有关环境行政法律责任的基本规定应当纳入生态环境责任编，包括总则编规定的基本法律制度对应的法律责任，以及可以做出相对统一规定的涉及其他各编的法律责任，后者主要是行政处分规则，以及可以做出概括性规定的警告处罚、行政处罚代履行规则等。环境侵权责任、生态环境损害赔偿责任的具体规定与污染控制、生态破坏都有关联而且共通性更强，也应当规定在生态环境责任编。

那么，应当放在污染控制编的法律责任规则就是与污染控制具体规则密切联系、需要对应规定的行政处罚等规则，即直接针对污染违法行为的行政处罚以及类似行政处罚的新型制裁方式。体例上，在污染控制的基本法律制度之后，设计污染控制编的“行政法律责任”专章，对违反行政管理要求的污染行为及相关行为设置针对性的行政处罚等措施。

（二）主要的行政法律责任规则设计

污染控制编的行政处罚规则可依据《行政处罚法》的基本规定进行具体设计，主要的处罚方式应当包括《行政处罚法》第9条规定的典型行政处罚种类，并结合污染控制的实际需要进行适当配置。

一是对于轻微的污染违法行为设置通报批评的处罚。作为《行政处罚法》2021年修订新增的处罚方式，通报批评实质上统括了“公开谴责”“列入失信名单”“公布违法事实”等所有发生名誉减损和社会评价降低社会效果的行政处罚行为。污染控制编应针对产生一定社会负面影响的污染违法行为设置通报批评处罚，以降低违法者声誉的方式遏制违法现象。警告主要针对轻微违法，可以不必针对具体违法情形进行专门规定，生态环境责任编规定适用警告处罚的一般标准即可。

二是根据污染违法行为的损害后果或者可能造成损害后果的情况设置罚款等财产罚。罚款要结合污染违法行为的主观恶性、污染后果等，分别情形运用定额罚款、与损害后果或者违法所得关联的比例或者倍数罚款等模式设计具体规则，以提升罚款处罚的威慑力和合理性。没收违法所得除了涵盖违法行为直接获得的利益之外，应当考虑将因违法而节约的治污成本等纳入没收范围。没收非法财物在污染违法案件中需要慎重确定非法财物的范围，生产设备等应当根据与违法排污行为的关联程度、用途等进行判断，针对恶性违法可以适当扩大没收非法财物的范围。

三是根据预防污染的实际需要，对可能继续造成污染的主体设置行为罚。在实施许可包括其他审批管理的领域，要着重针对许可证或其他资格进行暂扣、吊销处罚，剥夺资格能够限制非法生产或者排污等行为的，不应运用责令停产等限制能力处罚方式。限制能力处罚规则应当总结现行的诸多限制能力类处罚方式，结合环境污染过程控制思路设计针对不同行为阶段的限制能力规则，并且增强处罚方式的相对统一性。

四是针对严重的污染违法行为以及对抗污染执法等行为可以设置自由罚。污染控制编应当在吸收现有污染控制法律中行政拘留处罚规则的基础上，针对严重的污染违法行为明确行政拘留的适用情形。同时，以拒绝进入现场等方式拒不接受政府监督检查的，以及在接受环境保护监督检查时弄虚作假的行为，在性质和违法形态上相对统一，可以在生态环境责任编统一规定行政拘留等责任。

五是针对新型污染的行政法律责任要根据污染的危害性进行适当配置。从实践情况看，光污染、热污染等新型污染之所以较其他污染引起的关注较少，主要是由于其危害性较轻而且难以明确，因此在责任配置上应当更多运用民事途径，相应污染者的行政法律责任也应当相对较轻，但仍然遵从过罚相当等比例原则的要求设计责任规则。针对新型污染特点的创新责任规则还需要进一步探讨。

（三）新型行政法律责任的运用与规则创新

行政法律责任方式要与违法情形相适应，《行政处罚法》规定了法律、行政法规可以设置新的行政处罚种类，可以预见，随着新型行政违法行为的出现，行政处罚的类型会继续增多。污染控制编可以也应当在典型行政处罚方式之外根据实际需要设置新的行政处罚对污染违法行为进行制裁，从现行规定包括地方立法的规定来看，相对特殊的责令限期采取治理措施等处罚方式可以总结后在污染控制编适当加以运用，另外责令修复生态环境、限制特定物质使用等可以作为新的行政法律责任方式进行规定。

限期治理是1989年《环境保护法》规定的一项有争议的制度，未在现行《环境保护法》中保留，但“限期采取治理措施”仍保留在《水污染防治法》等法律的责任规则中，表明其仍有实践意义。限期治理并未直接限制违法者的生产经营能力，但是对其课以采取治理措施的义务，是增加义务的不利后果而具备行政处罚的特征。虽然从纠正违法的意义上与责令改正具有相似性，但责令限期采取治理措施不仅仅限于改正违法行为，还可能包括对已造成污染的治理，因此宜作为特殊处罚方式保留，而且对于部分污染违法行为仍是适当的责任方式。

生态环境修复是实现环境保护目标的重要方式，已有多种法律途径可以追究生态环境修复责任，现行污染控制法中也有责令消除污染的规定，并且可以与责令限期采取治理措施相区分。从新增违法者义务的意义上，责令修复生态环境可以作为新的处罚方式，通过行政管理途径推动生态环境修复的有效开展。另外，出于防止污染的目的限制特定物质使用等，也可以作为新的处罚方式适当运用，效果上类似于限制开展生产经营活动但重在加强对特定物质的管控，有利于以较小的限制达到控制污染的目的。

总之，污染控制编的法律责任规则设计应注重对典型行政处罚方式的合理运用，并且根据污染违法的特征设置特殊和新型行政制裁方式。针对污染违法中经营者的单位主管人员起了关键作用的情形，需要在处罚违法经营者的同时设置单位主管人员的责任，通过双罚制的规范运用提升处罚的威慑力。在行政法律责任规则表述上，应当与污染违法行为直接对应，明确特定违法行为的法律后果。

“恢复社会秩序”是法典编纂的重要目的，环境法典污染控制编的基本目的是建立和维护环境污染排放的基本秩序，具体的行政处罚措施是对违反秩序行为的直接和针对性制裁，对于实现秩序目标意义重大，应当与污染控制基本规则对应起来作为“行政法律责任”专章编入污染控制编。同时，生态环境责任编以及其他法律中的法律责任规则也具有保障污染控制法实施的作用，污染控制编的法律责任规则要从法律责任体系化的角度进行合理筛选和设计，并与其他法律责任规则相互协调和衔接。

END

作者：刘长兴（1978-），男，河南南阳人，法学博士，华南理工大学法学院教授、环境法研究中心研究员，博士生导师，研究方向：环境法、环境行政法、民法绿色化。

来源：《法学论坛》2022年第2期“名家主持·环境法典与美丽中国”栏目

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