建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来。党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”中国特色社会主义总体布局，把生态文明建设放在突出地位。而近年来，国家和地方为加强生态环境保护和生态文明建设，相继出台了一系列文件与试行制度，并进行了诸多有益探索，如以立法的形式确立检察公益诉讼制度、试点生态环境损害赔偿制度等等。那么，如何发挥有关制度在生态环境保护工作中的有效衔接和效果互补，也是环境法学研究的重要课题。

本文，笔者将从检察环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼制度的异同与联系进行分析，以期对有关部门的实务工作有所裨益。

2012年修订《民事诉讼法》确立了环境民事公益诉讼制度；

2015年第十二届全国人大常委会第十五次会议，正式授权最高检在生态环境、资源保护等领域开展公益诉讼试点；

2017年6月，第十二届全国人大常委会通过了关于修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的决定，将检察机关提起公益诉讼明确写入该两部法律，标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼的制度。

2015年11月，在立法机关授权检察机关开展公益诉讼试点工作的同时，中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，授权吉林等7省开展生态环境损害赔偿制度改革试点工作；

2017年12月，中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《方案》），规定在全国试行生态环境损害赔偿制度。

随后，于2018年3月2日起施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），以及2019年6月5日最高人民法院公布的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》，都在进一步继续探索、完善生态环境损害赔偿制度。

那么，实务中检察环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼制度之间有何异同和联系呢？

两种诉讼制度之间的区别

1、制度性质不同

检察环境民事公益诉讼属于司法权的运用，具有民事诉讼的相关特点；生态环境损害赔偿诉讼具有行政特性，针对生态环境损害赔偿和修复等问题运用行政、诉讼等手段去解决。

2、提起诉讼的主体不同

检察环境民事公益诉讼提起的主体是各级检察机关；生态环境损害赔偿诉讼的原告主体是国务院授权省级、市地级政府(包括直辖市所辖的区县级政府，下同)作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿的具体工作。

3、制度运行机制不同

检察环境民事公益有诉前程序，即依法履行诉前程序，需要经过检察建议、公告程序后，没有法律规定的机关和有关组织提起诉讼或者经过公告仍无人向法院起诉时，检察机关可向法院提起环境公益诉讼；生态环境损害赔偿诉讼则有磋商前置程序，即赔偿权利人与损害生态环境的行为人磋商不成或者无法进行磋商的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应及时提起生态环境损害赔偿诉讼。

4、管辖法院不同

检察环境民事公益诉讼管辖法院是市(分、州)人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件,由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖；生态环境损害赔偿诉讼一般由生态环境损害行为实施地、损害结果发生地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。以惠州地区为例，此前根据广东省高级人民法院将对环境民事公益诉讼一审案件集中管辖规定，惠州地区由广州市中级人民法院管辖；2019年1月初，经最高人民法院批复同意，广东省高级人民法院将对环境民事公益诉讼一审案件集中管辖法院和管辖区域进行调整，其中惠州辖区内涉及到环境民事公益诉讼的案件由深圳市中级人民法院管辖。

两种诉讼制度之间的联系

1、相辅相成

《方案》规定，赔偿权利人经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿等问题，与赔偿义务人进行磋商，未达成一致的，赔偿权利人及指定的部门或机构应及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。同时，根据《民事诉讼法》第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，人民检察院可以支持起诉。检察机关提起环境民事公益诉讼，可以与行政机关协商，在调查取证，鉴定评估等方面给予支持和配合，有效的履行职能。

2、相互补充

《方案》的适用范围为“发生较大及以上突发环境事件”、“在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件”、“发生其他严重影响生态环境后果”三种情形。因此，若环境损害影响的范围不符合上述规定的情形，则不能根据该《方案》提起生态环境损害赔偿诉讼。在此情况下，可以根据民事诉讼法的相关规定，由检察机关支持法律规定的机关和有关组织提起民事公益诉讼，或者有关机关或组织未提起诉讼的自行提起。

两种诉讼制度的管辖及衔接

1、关于管辖方面。

根据《解释》第二十条的规定，民事公益诉讼中增加了“刑事附带民事公益诉讼”，刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的人民法院管辖，并且由审理刑事案件的同一个审判组织审理。即，在刑事附带民事公益诉讼的情况下，当审理刑事案件的人民法院是基层人民法院时，则附带民事公益诉讼也应由该基层人民法院管辖。然而在2019年1月初，经最高人民法院批复同意，广东法院将对环境民事公益诉讼一审案件集中管辖法院和管辖区域进行调整，惠州辖区内涉及到环境民事公益诉讼案件由深圳市中级人民法院管辖。同时，根据《方案》生态环境损害赔偿诉讼一般由生态环境损害行为实施地、损害结果发生地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。那么，同一环境违法行为，可能出现不同级别管辖法院审理的情形。

2、关于衔接方面。

《方案》第4条第（3）项规定：“生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间衔接等问题，由最高人民法院商有关部门根据实际情况制定指导意见予以明确。”及第5条第（2）项规定：“加强业务指导。环境保护部会同相关部门负责指导有关生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制、修复效果后评估等业务工作。最高人民法院负责指导有关生态环境损害赔偿的审判工作。最高人民检察院负责指导有关生态环境损害赔偿的检察工作……”，现生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件衔接有待进一步明确。

检察环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼作为两项具有中国特色的制度设计，两种制度的终极目标是保护我国的“绿水青山”，而如何有效发挥在生态环境保护的合力作用，笔者提出如下建议：

1、发生在生态环境损害赔偿适用范围内的环境侵权行为，行政机关优先参与。

根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第十七条“人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理”，可见，赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼优先于环境民事公益诉讼。如果在同一环境公益受损的案件中，既可以提起生态环境损害赔偿诉讼，又可以提起环境民事公益诉讼，笔者认为，行政机关保护环境公益的诉权应当优先，因为，检察机关在提起环境公益诉讼时应首先履行督促程序和公告程序，即通知赔偿权利人并督促在一定期限内与赔偿义务人就生态环境损害赔偿事宜进行磋商，磋商不成，赔偿权利人未提起诉讼的，检察机关可提起民事环境公益诉讼。

2、检察机关在提起环境公益诉讼时应与行政机关相互配合，有效衔接。

检察机关在提起刑事案件时在符合法定条件的情况下，提起附带民事环境公益诉讼，可主动与行政机关协商相关在调查取证、鉴定评估等方面，积极争取有关行政机关的支持和配合，对于这些方面，行政机关比具有较强的优势，如行政执法人员专业水平较高，对司法鉴定评估机构和程序有较了解，对环境的修复及执行等行为直观接触……故，检察机关和行政机关在保护生态和资源上应互相协作，有机配合，充分发挥各自优势，提高办案的质量和效率。

3、检察机关全面落实关于生态环境赔偿的法律监督体系。

行为人实施环境违法行为造成生态环境损失严重，检察机关依法履行督促程序和公告程序，在公告期满后，法律规定的机关或相关组织未提起环境公益诉讼，检察机关可以提起。同时做好生态环境损害赔偿检察监督工作，如行政机关有无及时与赔偿义务人积极磋商、是否及时主张生态损害赔偿民事公益诉讼、工作人员在索赔中有无滥用职权等行为，检察机关要依法开展生态环境赔偿的法律监督，充分发挥维护公共利益的角色，加快推进生态文明建设。

4、建立相关行政部门、检察机关、人民法院联席会议制度。

由于检察环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼是两种新类型的诉讼，相关部门从启动、立案、审理等均在探索之中，尤其部门地区仍未出现相关案件，建议相关行政部门、检察机关、人民法院建立联席会议制度，加强之间的工作联系，对出现的新情况、新问题可以及时沟通解决，不至于出现由于部门之间认识不同、意见不统一导致启动不迅速、立案不畅通、审理不及时等情况发生，促进司法、执法工作规范化，合力保护生态环境。

依据：

《中华人民共和国民事诉讼法》（2017年）

《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年）

《生态环境损害赔偿制度改革方案》

《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》

《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》

END

本文作者

◆章利兵，广东卓凡（仲恺）律师事务所主任律师、环境资源法律服务团队负责人，现任惠州市生态环境局、惠州市生态环境局仲恺分局、惠州市生态环境局惠阳分局、惠州市生态环境局惠东分局等政府部门常年法律顾问。

◆曾智群，广东卓凡（仲恺）律师事务所执业律师、环境资源法律服务团队骨干成员，现任惠州市生态环境局、惠州市生态环境局惠阳分局等政府部门常年法律顾问。

◆钟伟梅，广东卓凡（仲恺）律师事务所律师助理、环境资源法律服务团队成员。

编辑/曾翠茵审定/王骞

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