2019上海手册

第七篇·城市更新篇

本章由同济大学建筑与城市规划学院团队

（彭震伟、陈晨、李晴、杨燕、干靓、

李凌月、张卓异、李雯、钱玲燕、朱明明）

和上海市城市规划设计研究院团队

（卢柯、王周杨、宗敏丽）

共同撰稿

城市更新是通过对城市空间优质资源的整合、空间要素的组织和科学技术的运用等来创新空间规划理念、空间发展政策，并完善区域内空间创新体系，达到城市可持续发展的目标。城市空间创新的过程就是在破旧、衰败、资源分配不均和制度不合理的旧空间里，通过人们的建设改造，实现基础设施等空间的“硬”环境的改善以及观念制度政策等空间的“软”环境的重新确立，实现空间及其空间运行规则更加合理、更加高效的过程。对空间进行创新发展，将会对我们建立“美好家园，美好生活”起到至关重要的作用。

城市空间创新与其他创新活动关系密切。城市空间创新是经济创新、社会创新的先行者，顺应经济、社会等层面的创新发展趋势、概念与组织方式。城市空间创新从传统等级的空间组织模式转向特色的空间组织模式，为经济创新、社会创新等其他创新提供空间载体。

本篇选取的三个案例，以城市更新为突破口和载体，兼顾“软”“硬”环境的改善以及对经济和社会的创新与发展等方面的影响。具体而言，侧重点如下：德国弗莱堡哈斯拉赫旧城区社会城市项目，通过创新的社会机制使得社区更新得以成功；美国纽约的高线公园，通过对开发权利转移、建设体系的创新达到了由铁轨向公园的转变复苏；南非开普敦市伍德斯托克项目，通过政府的激励性干预和提升社会和环境伦理，实现种族与阶级混合的邻里复兴。

德国弗莱堡：

“社会城市”的有机更新

案例背景

哈斯拉赫城区位于德国巴登—符腾堡州弗莱堡市西部，紧邻城市中心城区西侧并以铁路线相隔，面积3.2平方千米，人口约1.8万，是该市最大的城区之一。20世纪初，以平衡住宅、工业和农业区域比例为特征的城市规划理念从英国传播至德国。与最初的平衡住宅、工业与农业的规划思潮不同，哈斯拉赫的城市设计主要以居民区为主，其特征在于房屋之间规划大片田园。1986年，弗莱堡哈斯拉赫田园城市成功申请成为文物保护区。

在德国“社会城市”项目框架下，弗莱堡市议会于2002年4月决议通过城区整治项目“社会城市——哈斯拉赫老城区”。“社会城市”项目是德国政府自1999年起实施的城建促进项目，目的主要是为在城市建设、经济及社会发展方面比较薄弱的城区提供支持，帮助其提升自身价值，实现平稳发展。“社会城市——哈斯拉赫老城区”项目由联邦政府与巴登—符腾堡州共同资助，旨在促进城区发展，为期10年，涉及面积17公顷。对衰败的老旧城区进行改造，在世界各国城市都是重要的民生工程。依据早年标准与规模建设的老旧城区往往失修失养严重，难以满足现代城市居民的生活需要，极易成为城市中低收入人群聚集的灰色地带，因此急需改善市民生活环境，提升城市品质，而在社区整治更新的过程中如何借助设施改造与空间修补激发社区内在活力，是国内外很多同类项目面临的重要议题。

实践过程

为了应对哈斯拉赫城区出现的衰落现象，“社会城市——哈斯拉赫旧城区”整治项目，以城区更新与古建保护、改造住宅区、优化公共空间、引入多种节能措施、改善社会基础设施以及促进公众参与作为具体内容，在联邦政府、州政府以及弗莱堡市政府的共同资助下，在10年内完成了多个项目。其中，哈斯拉赫市民活动中心由市政府委托邻里管理委员会负责运营，自2002年以来在城区内组织开展了多项公众参与项目及城区社会活动。在市政建设方面，弗莱堡市城建公司（FSB）作为房屋产权所有者也投入1500万欧元用于住房整改，1400万欧元用于新房建设，140万欧元投至市民活动中心。私人投资者则投入300万欧元用于自有房屋的建设和改造。在2002—2011年的10年间，老城区生活设施与城区面貌在发生巨大改变的同时也保留了当地独有的特性，使得哈斯拉赫老城区焕发出了新生活力。

问题分析

1.住房质量差，难以满足当代生活需求

20世纪20年代之前，哈斯拉赫地区属于乡村地区，之后逐渐发展成工人集聚的市郊地带，后来在西部又建起一片供小孩数量较多的工人家庭居住的住宅区。当时的居住条件十分简陋，一户有五个以上孩子的家庭仅拥有45—60平方米的住房。一直到20世纪20年代末期，这样的住宅区布局依然是该区域内的主要结构，没有得到根本性改变。这些简易住房中虽有大量历史保护建筑，但这些历史风貌并不能满足当代居民对生活品质的需求，尤其是其中相当部分既未配备浴室也未安装供暖系统，与现代化的生活方式相去甚远。由此导致的结果是越来越多的家庭离开该城区，一年内租房者的流动率有时高达15%。2001年的一项租房者问卷调查表明：只有43%的哈斯拉赫老城居民对居住条件感到满意，与整个弗莱堡市的住房条件满意度（80%）形成鲜明对比。现有的住房数量也难以满足人口日益增长的需求。

图6.1“社会城市——哈斯拉赫旧城区”改造区框架规划

资料来源：StadtFreiburg-Stadtplanungsamt.RahmenplanAlt-Haslach［R］.2012.

翻译：干靓

2.公共绿地与开放空间不足且维护较差

尽管哈斯拉赫老城在城市规划中拥有大面积的田园绿地，但社会城市项目所涉及片区的周边仅有两处较大的公共绿地，其中一处为公墓，两处绿地位置都相对隐蔽，与居民区几乎没有联系。居住地块内部虽有较大比例的绿地和空地，但维护较差，居民使用不便。片区整体的公共绿地与开放空间不足，很多道路缺少行道树，居民缺乏足够的社区活动与社会交往场所。

3.机动车交通主导，步行空间狭窄

尽管该片区现有的交通系统结构清晰，但机动车车速太快，对步行出行居民形成干扰；步行道空间狭隘；机动车道及铁路沿线噪声污染较为严重。

经验借鉴

1.历史风貌保护与现代化改造并重，

提升居民生活质量

“社会城市——哈斯拉赫旧城区”项目考虑居民的实际需要，对住宅进行了现代化改造和部分现代化改造，增加了现代化设施，并在不影响历史风貌的同时对住宅进行了改建，在保留大部分原有居民的前提下，增加了住户的居住面积，也提高了生活品质。

图6.2改造后的劳本豪夫（Laubenhof）住宅区

资料来源：https://werkgruppe-freiburg.de/projekte/laubenhof-alt-haslach/

（1）拥有文物保护建筑的住宅区现代化改造

作为哈斯拉赫旧城区“心脏”的劳本豪夫是20世纪20年代建成的工人阶层住宅区。当时住宅区公寓主要供小孩较多的年轻家庭居住，但后来发展为以一人或二人为居住单位的小户型住宅。时至今日，该区域的房屋一方面需要大幅度修整，另一方面大部分简易的小型公寓也不再能够满足时代的需要。鉴于此，北部的三栋公寓楼从2007年起开始部分改造为复式结构。所有公寓外部均安装了全新的窗户、隔热设施并配备了现代家居及卫浴设施。与此同时，文物保护建筑依旧保留其独有风格。在“社会城市”项目框架下，劳本豪夫住宅区一带的变化十分显著。但是，这并不意味着更新工作就此告终，其后续工作依然在持续。

图6.3劳本豪夫住宅区内当地居民的公共活动

资料来源：http://www.gartenstadt-freiburg.de/index.php?id=100jahrbilder

位于改造区北部诺能马腾街（Nonnenmattenweg）的三层住宅也是保护建筑，且现状建筑质量良好，但与今天更大比例的三室公寓相比，这批住宅只有两个较小的房间，并且没有暖气供应。因此在改造中主要在外墙部分（屋顶、墙壁和窗户）增加了隔热，并安装了连接到区域远距离供热站的集中供热设施，同时增加了阳台。这种改造方式被称为“部分现代化”改造。位于改造区南部里斯乐大街（Rislerstraße）的两栋住宅采用了同一改造方式。这一方式满足了住户增加建筑面积和改善居住质量的需要，同时也可将原有住户留下。

图6.4诺能马腾街住宅改造

资料来源：StadtFreiburg-Stadtplanungsamt.RahmenplanAlt-Haslach[R].2002，

翻译：干靓

图6.5里斯乐大街住宅改造

资料来源：StadtFreiburg-Stadtplanungsamt.RahmenplanAlt-Haslach[R].2002，

翻译：干靓

（2）沿铁路线新建建筑满足人口增长需求

除了翻新原有住宅，该项目也在铁路沿线的空地建设新住宅，这样不仅能够有效地形成噪声隔离带，也能创造更多住宅空间以满足人口增长需求。该区域新建的7层高公寓楼（每栋提供12—16套公寓）采取东南朝向，背对铁轨的墙面不设窗户，由此能为整个区域提供噪声保护。此外，该区域的规划设计保留了不少原有住宅区的元素。该更新项目获得了德国雨果·哈林（HugoHäring）奖。

图6.6新建公寓楼

资料来源：https://vm.baden-wuerttemberg.de/de/mensch-umwelt/laermschutz/veranstaltungen-und-aktionen/aktionen-gegen-laerm/laermschutz-in-der-staedtebaufoerderung/

2.公众参与式公共空间修补，重建社会网络

“社会城市——哈斯拉赫旧城区”项目通过公众参与对街道、街边小游园等公共开放空间进行修补改造，将市民的实际活动需求一一落实到空间设计和管理中，用并不太多的经费满足了市民户外活动的需求，增强了社区内部的联系，重建了市民的社区认同感。

（1）康夫梅耶路游乐园项目

康夫梅耶路游乐园（GenerationenspielplatzanderKampffmeyerstraße）建成于2003年，是弗莱堡最酷、最干净、最充满人气的公共游乐园之一。园内设避雨小屋和供开展球类运动使用的草地，当地居民还在南侧修建一条地板滚球道，目前该地已成为居民见面活动的场所。此外，根据居民的愿望，这里还新建了公共厕所。这里创造了一处可供儿童、青少年以及成年人多代人休闲娱乐的场所。

该项目是在“社会城市——哈斯拉赫旧城区”框架下诞生的首个公众参与项目，迄今依然具有示范作用。儿童、青少年与成年人从项目初期就参与规划，为建设出谋划策，并且直至今日依然承担着游乐园的照护管理工作。游乐园目前为止从未出现过破坏公物的现象，这与公众的参与有着密不可分的联系。

在游乐园的管理中出现过一次危机事件。2006年的一段时期，不少青少年夜间在这里狂欢，引起当地居民的不满，考虑拆除园中长椅。但是，最终人们选择采取调解的方式解决矛盾冲突。开始时双方冷若冰霜地互相对峙，但经过成功对话之后，双方在三个月后聚在一起欢庆节日，之后再也没有出现过管理方面的困难和问题。

图6.7康夫梅耶路游乐园

资料来源：https://www.badische-zeitung.de/treffpunkt-fuer-jedes-alter--73846468.html

图6.8老少皆宜的游乐园

资料来源：https://www.badische-zeitung.de/treffpunkt-fuer-jedes-alter--73846468.html

（2）马克格拉芬路公共街道改造

马克格拉芬路（Markgrafenstraße）通过整改获得了全新的面貌：人行道拓宽，机动车行驶速度降低，路旁栽种了新树木。此外，红绿灯前设置了自行车优先等待区域。

项目开始初期就组织感兴趣的居民举办了首个规划工作坊。由于儿童对于自己身处的环境以及自身需求有着不同的视角，所以还专门组织了儿童工作坊，旨在了解城区中儿童的愿望。调研结果表明，该道路上汽车行驶速度过快且人行道过窄是最受关注的问题。

在整改之前，马克格拉芬路宽约11米，人行道狭窄，行人很难在此长时间停留。整改后，人行道大大拓宽，大量新栽种的树木给道路增添了些许广场的氛围。当然，整改过程中也考虑到了行人与骑自行车者的安全。比如，机动车行道宽度减为原来的一半可以让人们更好地步行穿过马路，在红绿灯前开辟自行车优先等待区域也为骑行者提供了更多空间。此外，可以观察到的是，目前该路段超速行驶现象明显减少：从改造前的8%降至现在的3%。

作为“社会城市”项目中的最后一个项目，整改后的马克格拉芬路于2011年底举办了落成典礼。许多来自当地居民的想法与建议得到了落实。花费40万欧元的整改项目取得了显著成效，城区居民与市政府都对此给出了大量正面评价，认为这个项目为整个城区的升值做出了很大贡献。

图6.9马克格拉芬路改造

资料来源：https://www.badische-zeitung.de/freiburg/sanierung-der-markgrafenstrasse-ist-abgeschlossen-51299214.html

美国纽约：

旧轨新生的空间创新

案例背景

高线公园位于纽约曼哈顿西切尔西区，是一座高架铁路建筑，建于1929年至1934年间，为曼哈顿西侧的工业和制造业区提供服务。高线公园曾一度是切尔西工业片区的“交通生命线”，它跨越23个街区，全长2.4千米，占地6.7英亩。其宽度通常在30—50英尺，高度在25英尺左右。80多年来，该区域的发展与这条高架路有着密切的联系。

20世纪50年代，随着州际运输交通需求的增长，州内轨交和高线铁路运量下降，高线逐渐失去运输作用，部分线路在20世纪60年代和1991年被拆除。20世纪80年代，高线周边工业区进行了更新，转为艺术展览、精品服装店和时尚酒吧汇集区，高线铁路彻底荒废。20世纪80年代中期，高线被周边居民视为消极区域，杂草横生，阴暗无序，面临着拆与不拆的争议。1999年，以保护高线为目的的非营利性组织——“高线之友”诞生，提出了将废弃高线更新为城市开放空间的策略，改变了高线的命运。这一更新计划得到了纽约市政府、拥有高线所有权的纽约铁路公司、纽约州政府等政府机构和私人团体的共同支持。

实践过程

2002年，改造高线的设想得到了纽约市议会支持。经过全球方案征集，最终在“交通生命线”（1934—1980年）争议时期（1980—1999年）转型时期（1999年至今）2004年启动高线公园改造项目，由詹姆斯·科纳（JamesCorner）作为负责人。项目启动之初，纽约市市长、议员，著名的摄影师、建筑师、作家、时装设计师甚至演员都在此处现场作秀，召开募捐晚会，努力推进高线的再开发进程。

图6.10高线历史轨迹图

资料来源：http://www.sohu.com/a/61651290_382938

2009年高架一期建设完成，开放从甘斯沃尔特街至西二十街长约0.8千米的第一区段；2011年第二期工程完工，开放长约0.8千米的西二十街到西三十街区段；2014年开放约0.7千米长的西三十街到西三十四街区段。

现在高线公园由纽约市政府所有，管辖权则归纽约市公园管理局，实际运营由高线之友负责，每年都会举办各种展览及演出，并吸引大量私人投资，成为纽约最具活力的区域之一。

图6.11高线公园实景图

资料来源：http://blog.sina.com.cn/s/blog_6c2f08810101k7y6.html

问题分析

1.开发权限制

纽约高线铁路改建为高线公园的决定对该地区多位所有者的开发权产生了影响。90年代初，由于高线铁路已荒废许久，不再承担城市的运输职能，纽约市政府向高架铁路下面和周边地块的所有者承诺将尽快拆除高线铁路，以方便它们行使开发权。然而，1999年高线周边居民自发成立了高线之友，极力主张保留高架铁路，并联合艺术家、政府、设计师，共同提议将高线铁路改为城市开放空间，作为居民休闲活动的场所。这一提议引起纽约市政府的重视。2005年，政府做出决定，保留高线铁路。这使得高线铁路下方和周边原本可供开发的地块没办法实现开发，陷入了开发权无法兑现的困境。

2.衰败的铁轨

1980年，随着最后一辆装载着冰冻火鸡的火车抵达目的地，高线结束了它的运输使命，自此停运。之后二十余年，高线一直处于荒废状态，废弃的高架铁路锈迹斑斑，各种植物在废弃铁轨间自由生长，被植物遮挡的铁轨分外阴暗，成为毒品和色情交易中心，普通市民避之不及。原本最为热闹的工业区域逐渐萧条。不过，这种颓败、荒凉的气息却备受来自各地的冒险家和艺术家青睐，他们将高线沿线视为艺术天堂，涂鸦艺术随处可见。工业区在这个时期也逐渐转型为艺术区、酒吧汇聚区。

图6.12废弃的高线铁路

资料来源：蚂蚁景观——“关于城市复兴高线公园的启示”［No.54］

3.低迷的地产

高线的衰败也导致地产低迷。高线废弃后，其沿线地区陆续转型。在西切尔西区的中部和南部地区，制造业在很大程度上已被汽车相关用途取代，包括汽车维修、停车和车辆存储。大型的商业开发并不会选择该区域，因此很难吸引到大规模的投资。

经验借鉴

1.空间营建制度创新——开发权转移

（1）开发权转移政策的制定

2005年，纽约市政府与高线之友及多方利益相关者达成一致，决定保留废弃已久的高线铁路，改建为公园。这一决议的颁布使得高线铁轨下方和周边地块无法进行开发。为了避免高线公园建设滑出“行使公共治权”的安全地带，进入“充公作用”的法律雷区，纽约市政府制定了开发权转移政策：将因高线公园建设而无法兑现的开发权转移至精心选定的区域，转入的开发权可转为居住和商业功能使用，使其所创造的价值高于原作为制造业用地的价值，既保障了高线再开发的顺利进行，也保证了公园景观。

图6.13开发权转移示意图

资料来源：WestChelseaZoningProposal

（2）转入区的选择

开发权转入区的选择需慎重，既不能选择太偏僻的地方，使原有开发权所有者的权益变相受到侵害；也不能选择地价太高的地段，出现开发权转让套利的现象。高线公园转移的开发权全部位于西切尔西地区，该区域近年备受开发商青睐，毗邻主要道路，且有地铁在建。转出的开发权既不会加剧市场波动，又可产生足够的效益。政府专门为该转入区制定了规划政策，确保转移过程有法可依。

图6.14开发权转入区

资料来源：WestChelseaZoningProposal

（3）重新区划服务开发权转移

2005年6月23日，纽约市议会批准了城市规划部关于影响曼哈顿四区西切尔西区分区文本和地图修正案的提案。该提案提出要为新的住宅和商业发展提供机会，促进高铁高架铁路线作为独特的线性开放空间，并提升社区繁荣的艺术画廊区。该区划通过建筑面积奖励、容积率控制、建筑高度体量控制保证高线公园的高品质公共空间的实现。原有高线廊道内的土地所有者开发商可通过转移开发权来增加收益，但同时要保证每获得1平方米奖励建筑面积，就有50美元用于发展高线公园，而周边土地开发商可以通过接受转移开发权、提供高线发展资金、建设保障性住房提高原定容积率。

图6.15容积率奖励

资料来源：WestChelseaZoningProposal

图6.16重新区划的用地变化

资料来源：WestChelseaZoningProposal

2.空间再生机制创新——公私合营共同建设

在高线公园漫长而艰难的建设过程中，公司合营的共建模式起到了重要作用。在此期间，共有五个决议主体参与：高线之友、城市经济发展公司、城市规划部、公园部和市长办公室。此外还涉及公众及周边开发商。通过政府和社会资本的共同参与，最终实现了高线公园的建设。

（1）多方努力促成方案

高线之友：1999年，高线附近居民约书亚·戴维和罗伯特·哈蒙德，发起成立了非营利组织“高线之友”（FHL），倡导保存高线并再利用为公共开放空间。高线之友积极向政府和各界述说他们的空中花园的想法，这让每个人都看到了复兴的希望：政府有了一个优质的建设项目，社区有了一个优质的空中花园，商人看到了新的商机，游客也在曼哈顿找到了新的景点！在高线之友的推动下，这一多赢方案最终成功落实。

纽约市政府：2002年布隆伯格市长上任，认为高线公园项目可以作为曼哈顿下城从2001年9月恐怖袭击中恢复的一个组成部分，也是对原世贸中心附近地区经济发展计划的补充。2002年3月，纽约市议会通过了高线再利用的决议，各部门开始积极进行高线公园建设。

联邦地面交通部门：2002年，该部门促使高线铁轨的再利用成为纽约市的开发政策。

城市规划局：通过了重新区划，创建特殊的西切尔西区，将高线的再利用与周边社区的发展相结合。

纽约州最高法院：进行了重新区划条例的统一土地使用审核。

城市经济发展公司：评估确定高线公园所创造的税收收入将大于建设成本，在经济上是合理的。

CSX公司：2005年原铁路拥有者将高线铁路在30号大街以南的地带捐献给了纽约市，使得纽约市可以采取措施建设公园。

公众：2003年“重建高线”面向世界开放征求意见，共有36个国家的720支团队参与了设计。

（2）各主体积极建设

高线公园共分三期建设，第一个路段于2009年开放，第二个路段于2011年开放。公园的前两个部分花费了1.523亿美元，其中纽约市提供了1.1220亿美元，联邦政府提供了2000万美元，纽约州每年提供40万美元。运营预算平均每年约为300万美元。高线之友提供了约3000万美元，花费了约2000万美元，其中大部分用于建设；这些资金多来自有着高利润的城市精英的慷慨捐赠，如黛安·冯·弗斯滕伯格和巴里·迪勒团队，他们在附近地区拥有大量的房地产和金融相关业。最后一个路段于2014年开放，共花费9000万美元，其中纽约市投入1000万美元。

（3）公私双方共担后期运营

高线公园建成后，归纽约市所有，由纽约市公园管理局管辖。管理局只做监管，权力完全下放。高线下的土地由纽约州、纽约市和20多个私人业主分块拥有。具体的运营由非营利组织高线之友负责，包括公共项目、公共艺术的监督、维护和运营，并提供几乎100%的高线年度预算，涵盖了75%的成本。

3.空间环境设施创新——废旧铁轨的改造

（1）景观与开放空间设计

高线公园第一期改造由混凝土和绿化景观带组成，改造时留下了生长繁茂的野花野草，还在某些区域保留着原先纵横交错的铁轨。二期工程设计了一系列景观小品造福公众，例如“切尔西灌木丛”“草坪和台阶座椅”等。三期工程最引人注意的是人行道的建造，它建在西部曲线结构之上，游客可以在人行道上享受周围美丽的自然景观。

（2）空间衔接与控制

位于第十大道和高线公园之间的开放场地将受到额外的开发控制。这些控制措施通过保存最佳视野，保障光线和空气促进高线作为公共空间的再利用，并通过提供从地面到高线公园的常规入口增加其可达性。

图6.17改造后的高线公园

资料来源：李凌月，2019

图6.18高线公园邻近区开发控制

资料来源：国际新景观——“年收入超3000万的高线公园，其背后的开发与运营”

4.空间活力多彩创新——多元环境的塑造

（1）高密度的活动组织

高线公园开展了丰富的活动项目。成人项目包括面向游客的游览解说、现场活动、表演、纪录片放映；儿童项目则集中在暑假7—8月，如每周三的“狂野星期三”会介绍高线公园里的动物和植物。除此以外，居民们还可以更深入地参加到公园的日常运营和管理中。高线公园长期招募志愿者，职位包括讲解员，向20人以上的团体提供75分钟的解说。

图6.19“狂野星期三”现场图

资料来源：WestChelseaZoningProposal

（2）可支付住房活化人群构成

西切尔西区鼓励开发经济适用房，实行公共住房补贴计划，为中低收入家庭提供住所。以提供更多经济适用房为交换条件，允许增加更高收入水平的住房。此外，高线容积率的转入区可以以提供经济适用房的方式增加容积率，并鼓励公众进行补贴以使经济适用房可以永久存在。这些方案使西切尔西地区增加近1000套经济适用房，改善了地区人口结构。

南非开普敦：

种族与阶级混合的邻里复兴

案例背景

坐落于“桌山”（TableMountain）、魔鬼峰（Devil’sPeakmountains）和大海之间的伍德斯托克邻里曾是南非开普敦市最“古老”的近郊区之一；始建于1788年，历史核心地区距开普敦中央商务区约3千米，若干条国道、大都市区的主要交通干线和连接南北郊区的交通走廊穿过邻里，区位条件优越（图6.20、6.21）。伍德斯托克沿魔鬼峰的缓坡可分为上伍德斯托克和下伍德斯托克两个片区。下伍德斯托克大部分居民为有色人群，住宅占地面积相对较小，北侧散布着较多的工厂和仓库；上伍德斯托克地区历史上白人居住为主，建有许多较高品质的维多利亚式低层住宅。2011年伍德斯托克邻里居民约9300人，其中有色人种占50.9%，黑人占29.1%，白人占11.6%，印度及其他亚裔占2.8%，其他人种占5.6%；拥有基督教、穆斯林教和犹太教等多种信仰。

图6.20伍德斯托克邻里的区位

资料来源：Googlemaps，2019

图6.21伍德斯托克邻里鸟瞰

资料来源：李晴，2019

19世纪末铁路建成通车后，伍德斯托克因交通便利、住区建设成本低和工厂进驻而得以快速发展，原来的渔村逐渐发展成工业城镇，工薪阶层人口显著增加，社会和经济特征发生质变。南非第一家玻璃厂就在伍德斯托克诞生；鲍曼（Baumanns）和朴特斯（Pyotts）两家饼干工厂相继建成，成为伍德斯托克邻里经济的重要组成部分。直到20世纪90年代，伍德斯托克还是南非的服装和纺织产业中心。然而，随着全球化和经济衰退对伍德斯托克的双重打击，越来越多的企业倒闭，相应的就业来源随之消减。倒闭的企业厂房大多处于空关和闲置状态，一些流浪汉、团伙乘机占据空置的企业厂房和商业用房，进而迅速发展成为犯罪“窝点”，在阿尔伯特路沿线尤为集中。毒品泛滥、团伙犯罪和破坏不断升级，迫使更多的邻里商业关门，更多中产阶级家庭迁出，就业岗位更少，形成恶性循环，贫困与日俱增，街头流浪汉随处可见，无家可归者在社区的空地上搭建“寮屋”，物质与社会环境持续恶化。

实践过程

在种族隔离时期，伍德斯托克被划为“白人区”（whitesonly），从而保存了自身的完整性。处于中心城区，住房廉价，交通便捷，毗邻就业场所和学校，这些优点为不同种群的工人和移民群体提供了生存便利，伍德斯托克作为开普敦市的“灰色区域”，成为“困苦”时期的独特飞地。70—90年代，更多的黑人及其他有色人群相继迁入伍德斯托克邻里，这些群体构成了21世纪初伍德斯托克邻里复兴的主体。

2003年开普敦市引入城市更新计划以应对内城衰落，增加以往缺失的公共投资，促进城市部分产业向后工业转型，由此制定了伍德斯托克—盐河复兴框架和“伍德斯托克提升计划”（WoodstockUpliftmentProject）。复兴框架将“特拉法加公园区”“山路区”和“盐河区”等三个关键地段确定为战略性管理区域，根据各区域不同现状条件，制定分区战略发展规划，系统性地进行开发和管理，同时，划定历史遗产保护区，保护历史文化资产。2004年南非财政部将伍德斯托克大部分区域纳入“城市开发区”（UrbanDevelopmentZones，UDZ），实施国库税收激励计划——“鼓励内城区商业和住宅地产的整修与再开发”。城市开发区规定只要项目符合它的特定类别设定，可以将该地区企业税收减免资金用于整修与再开发建设。2005年，开普敦市议会成立“伍德斯托克改善区”（WoodstockImprovementDistrict，WID），进一步实施伍德斯托克提升计划。伍德斯托克改善区完全依托伍德斯托克邻里内的工商业业主缴纳的税收，进行清洁、绿化及社会振兴，促使伍德斯托克变得更加安全。伍德斯托克改善区旨在整修伍德斯托克地区使之成为适宜居住、工作和娱乐的场所。

2005年伍德斯托克的“老饼干厂”（原朴特斯饼干厂）实施改造，“变身”为包含工作坊、办公楼、零售空间、餐厅和广受欢迎的邻里食品市场的混合商务功能的创新中心，成为该地区经济转型复兴的重要催化剂（图6.22）。目睹“老饼干厂”的成功，许多投资者意识到伍德斯托克的空间和经济潜力，纷纷增加投资。十多年来，随着伍德斯托克邻里的城市更新，伍德斯托克的衰败性周期发生扭转，实现了经济和社会的成功转型。更多文化创意产业公司在阿尔伯特路和维多利亚路沿线相继出现，如伍德斯托克铸造（WoodstockFoundry）公司、盐环（SaltCircle）公司、伍德斯托克交换中心和帕尔姆斯中心（PalmsCentre）等；创意产业在此蓬勃发展，逐渐形成创意文化产业集群，房价因而稳步上升，不少原先空置和破旧的废弃空间已经改造并翻新，一些厂房被改造为公寓楼，旧住宅被翻新；经过更新治理的街道也保留着一些过去的痕迹，如旧咖啡馆、外卖店和小酒馆等。这些措施阻止了伍德斯托克邻里经济的下滑，吸引了具有稳定收入的年轻人入住，丰富了原来伍德斯托克邻里多元混合的阶层关系。此外，街道外墙涂鸦艺术让社区空间充满创造力，散发着一种闪耀的设计感；建筑风格既复古又现代，既有乡村感又优雅时髦，反映出伍德斯托克的历史文化积淀和多元文化汇聚的邻里空间特征。

图6.22伍德斯托克“老饼干厂”成功经济转型

资料来源：李晴，2019

问题分析

下面对伍德斯托克邻里的就业、治安和环境等三大问题及其针对性措施进行简要分析。

1.就业

伍德斯托克从相对繁荣退变成衰败危险的社区的主要原因之一是对后工业化的来临准备不足，大量制造业企业破产和迁移致使社区流失了主要就业岗位。经济萧条一方面使得当地居民失业和陷入贫困，另一方面令地产贬值，地方政府的税收锐减，资金缺乏，各种基础设施难以更新及获得较好的维护。

伍德斯托克邻里的经济战略侧重于商业复兴，因为商业复兴可以从许多方面影响该地区的住宅及其他业态的整体投资环境。通过积极的公共投资，促成商业、零售、工业和居住等功能的空间发展需求，逐步实现邻里振兴。此外，在经济战略上学习1976年美国华盛顿哥伦比亚特区历史街区复兴的方法，力推“主街”计划（MainStreetsProgramme，MSP），通过维多利亚路、阿尔伯特路、盐河路及一些次级道路的建设，提升历史文化街区关键经济节点的经济活力，改善物质空间环境和社会治安状况，保留空间特色。同时，通过街区商业复兴，稳定社区内部市民社会结构。

2.治安

企业破产和居民流离失所使得社区失去了希望，有能力和较富裕的家庭逐渐迁离伍德斯托克邻里；伍德斯托克渐渐地被边缘化和被“抛弃”，成为更多贫穷、教育水平低下、吸毒、破坏公共场所的人群聚居地；社会不公、不信任和暴力程度极高，社会和家庭结构不断恶化。

依托伍德斯托克—盐河复兴框架等一系列政策的激励和引导，伍德斯托克主要通过两种途径提升社区空间的安全性。首先，通过废弃建筑的微更新和社会治理（例如外墙壁涂鸦艺术）（图6.23），以及历史遗产再开发，提升城市空间生活环境品质；其次，通过广泛的公众参与、社区文化共建和商业空间复兴，提供不同的生活方式可选择性，重建积极的社会价值和道德体系，鼓励那些曾卷入毒品和帮派团伙的成员成为城市更新过程的参与者，参与到社区文化活动和文化事件之中，让他们感知到除毒品和犯罪之外的其他可选择的积极生活方式。2014年西开普省政府的犯罪率统计数据表明，2004—2014年，伍德斯托克邻里大多数类型的犯罪活动频次均大为降低，例如抢劫犯罪和入室盗窃案数量均下降了50%，汽车偷窃案数量下降了20%。

图6.23伍德斯托克的街头艺术

资料来源：李晴，2019

3.环境

废弃的旧工厂、破败的旧住房、老化的基础设施和脏乱差的公共空间环境构成往日伍德斯托克邻里的负面形象，这种负面性强化了伍德斯托克邻里公共空间潜在危险，阻碍了本地资本对自身资产的改善意愿，也让外来资本敬而远之。

新的复兴项目通过修缮和改造，增强安全性措施，将公共空间打造成安全、有吸引力及对用户用好的场所，成为满足居民日常生活的城市客厅。这里可以放松、休闲、游戏、闲坐、思考、辩论和聚会，住房拥挤家庭可以在此得以舒缓情绪，开展不可或缺的社交活动及满足多种多样的更为广泛的社区活动需求。

经验借鉴

从伍德斯托克邻里复兴经验来看，以下四点值得关注。

1.政府的激励性干预

伍德斯托克邻里复兴首先得益于政府的积极性干预。2003年开普敦市引入城市更新计划应对内城衰落，制定伍德斯托克—盐河复兴框架；2004年南非财政部将伍德斯托克的大部分区域纳入城市开发区计划，实施国库税收激励计划，鼓励内城区商业和住宅地产的修缮，将企业大量税收减免资金用于再开发建设；2005年开普敦市议会成立伍德斯托克改善区，改善费用完全由工商业业主缴纳的税收支付。这些自上而下的政策机制提供了伍德斯托克邻里复兴必不可少的公共资金来源，刺激了伍德斯托克邻里的自我苏醒，进而形成自下而上的主动性参与和社会振兴（图6.24），改善了伍德斯托克的安全状况。

图6.24伍德斯托克邻里渐进式复兴，图中左侧建筑已经进行良好的维护

资料来源：李晴，2019

2.尊重历史的原生性文化

伍德斯托克历史上是一个多元文化汇聚融合的邻里，这种历史积淀构成了伍德斯托克邻里宝贵的物质性和社会性资产。伍德斯托克—盐河复兴框架以系统性的方式统筹开发与管理，划定历史遗产保护区，保护了伍德斯托克邻里历史文化资产（图6.25、6.26）。复兴项目聚焦于伍德斯托克社区的多元文化和物质环境的丰富性，促进公共空间与建筑的修复使用，在实现公共价值的同时，开启了经济再生的潜力和可能性。

图6.25下伍德斯托克翻新住宅

资料来源：李晴，2019

图6.26上伍德斯托克翻新住宅

资料来源：李晴，2019

3.适应后工业化的产业环境

公共投资和社区参与计划释放了该社区经济发展的潜力。面对后工业社会的来临，伍德斯托克邻里主动将产业业态转向创意产业，形成创意文化产业集群，包括媒体公司、设计初创公司、咖啡馆、餐厅、音乐娱乐场所和新潮商店等，文化生产成为当下新的业态；后工业与自然环境的融合，吸引了许多融合“设计师”的零售店、餐馆、画廊以及高端古董家具店进驻伍德斯托克，逐渐形成城市的“创意集市”（图6.27、6.28）。追求时尚生活的年轻人趋之若鹜，房价因而稳步上升。随着该地区经济的蓬勃发展，社区的娱乐活动、工作空间、住房和商业机会增多都使得中产阶级对于伍德斯托克的兴趣与日俱增。

图6.27伍德斯托克邻里摄影工作室

资料来源：李晴，2019

图6.28伍德斯托克邻里艺术工作室

资料来源：李晴，2019

4.提升社会和环境伦理

通过鼓励该社区利益相关者广泛的公众参与，鼓励开放宽容的态度，使得实施复兴框架的参与者共同应对该地区的社会弊病。在社会和环境伦理方面有两大关键点：第一，鼓励宗教、教育和社会文化机构参与重建价值体系（图6.29），构建“积极向上”行为模式的社会性基础；第二，引入具体实施项目和事件活动，转变人们的思想，努力建设正面性导向、健康和安全的社区，远离种族、收入与阶级偏见。例如，通过举办“开放街道”（openstreets）和街头涂鸦艺术等项目，鼓励人们使用公共空间，提升当地居民的参与感和责任感，让人们可以按照各自社群的需求和文化理解来自由地表达和支配公共空间，从而实现社区安全性的复归。

图6.29伍德斯托克散布众多宗教机构，成为邻里复兴的重要力量

资料来源：李晴，2019

伍德斯托克—盐河复兴框架思辨性地探讨了“高效且有品质的生活环境”理念，所提出的空间和社会经济复兴策略针对社区面临的各种问题和需求；在社会和环境伦理层面，着力体现公平、效率和优质的基本原则，创造出适应多样化发展需求的潜在机会，使得不同种族、阶层和收入群体在空间和社会经济发展等方面得到平等性对待，文化和空间历史价值得以重新挖掘。一系列小规模、实用和可操作性强的实施项目缓慢而持续地阻止和改变伍德斯托克邻里的衰败和退化；主要邻里机构和居民积极响应，公共参与热情高涨；许多积极健康的生活方式在伍德斯托克邻里涌现出来，在日常生活、就业、交通出行、社交活动等方面营造出完整、多元的都市生活体验。当然，在人们为伍德斯托克复兴成功而欢呼雀跃时，必须认识到这是一个长期而艰巨的过程，特别需要审慎地应对绅士化的挑战。

破败的伍德斯托克邻里经历一次“整容”，成为开普敦市的一个创新中心，但是这也是有代价的。邻里更新导致房价和租金不断上涨，一些家庭在此生活了数代人，却被迫动迁至城市边缘，成为一种“讽刺”，即经历种族隔离坚守下来的部分家庭已经成为市场力量的牺牲者。针对开普敦市的一项研究通过咖啡店的密度测量绅士化的强度发现，伍德斯托克是开普敦市绅士化的一个主要集中区。但是需要指出的是，社区并不是被动的市场力量接受者，伍德斯托克邻里已经行动起来反对绅士化，包括占领一座闲置的西西古尔（CissieGool）医院，这是一场反“动迁”的政治行动。2016年，当布朗威尔（Bromwell）街的9户家庭面临“动迁”时，他们采取法律行动，将政府告上法庭，要求补偿，在伍德斯托克附近获得过渡住所，而不是动迁至市议会预先安排的一个叫布里克斯多普（Blikkiesdorp）的城市边缘之处。2018年，西开普省高等法院裁定邻里胜诉，要求市议会在伍德斯托克附近或城市中心为动迁居民找到合适的房子。市议会已经做出决议，表示将在开普敦市的好区位为市民准备更多可负担住房和社会住房。总体看来，伍德斯托克已成为一个重要的邻里更新案例，从一个破旧邻里转变成创意中心，但是在此过程中出现了“排他性”（exclusionary），导致一定数量的工人阶级家庭被动迁。然而，通过社区动员和法庭支持，市政府被迫为动迁居民提供更好区位的可支付住房。如果能够实现让现有居民共享邻里更新的收益，伍德斯托克将成为一个真正成功的邻里更新经典案例。

1.精细化的保护与改造

“社会城市——哈斯拉赫旧城区”项目针对片区大量的历史保护建筑进行了详细的现状分析，根据每栋建筑的不同保护要求与改造需求提出方案，明确改造重点；在主要界面风貌不受影响的前提下，根据现有的家庭结构调整了户型，以满足采暖、隔热、通风、采光等基本民生需求为基础，增加了阳台空间和保温隔热设施，部分小区还进行了庭院、道路等场地的改造，提升了生活环境品质。除了翻新原有住宅，该项目也在原有空地上新建了部分住宅，以满足人口不断增长的需求，新建建筑的风貌也与原有建筑协调，体现了城区特色。此外，以马克格拉芬路为代表的精细化道路改造设计尤其是步行街道空间的优化，也为降低机动车噪声与尾气污染对街区的影响、保障慢行安全以及提供更多居民活动空间做出了贡献，提高了街区的出行舒适性。

2.共建共治的社区空间营造

从“社会城市——哈斯拉赫旧城区”项目可以看到，有效而又可持续的城市治理并不局限于传统的以改善硬件条件为主要目标的城市建设性工作，而应同时将当地居民切实需求融入城市建设与发展的进程中，鼓励并引导其发挥主人翁精神，为城市建设出谋划策并承担一定的责任。哈斯拉赫城区在实施住宅区整改项目的同时开展了一系列公众（包括儿童与青少年）参与项目并按照公众的意愿采取相关措施，在规划、建设、管理的各个阶段得到了居民的支持甚至直接参与，一方面使得这些新建设施能够有针对性地服务于当地公众实际需要，另一方面也能提高公众对城区的满意度、认同感及责任意识。

3.灵活的开发制度

高线公园采用容积率转移制度成功解决了原铁轨拆迁面临的产权问题，既实现了新功能的打造，又为原有产权所有者提供了合适的发展空间，同时还促进了整片地区的发展，为城市更新提供了良好的制度范例。

4.多主体开发模式

高线公园的开发运营由民间组织、政府机构及社会公众共同推进。其中，非政府组织高线之友起到了极为关键的作用，并成为后期进行运营的主体，为民间力量促进地区复兴的模式提供参考。

5.开放宽容的社会和环境伦理

伍德斯托克邻里复兴项目通过开放宽容的姿态，鼓励该社区利益相关者广泛的公众参与，从社会和环境伦理层面强调复兴的多种选择性生活方式，让参与者共同应对该地区的社会弊病，使得不同收入阶层、种族、信仰和国籍的人群等“冲突”要素再次整合，促进了内城社会融合。实现这些目标的路径不是自上而下、在国家力量支持下的大规模外部商业资本投资，而是在建构伍德斯托克—盐河复兴框架的基础上，由民众自发小规模、渐进式的空间持续改善。

6.多元化活力的打造

从废旧铁轨到“网红”公园，高线公园在景观设计、小品设施、人行环境改善以及周边建筑的控制上进行了巧妙的设计，并且精细地设计了与周边场所的衔接，为城市提供了一处充满吸引力的开放空间。

高线公园定期开展针对不同人群的各类活动，极大提高了周边居民的参与度。周边社区在政府鼓励下，新增了很多经济适用房，各类人群可以共享高线公园与开放空间，地区活力显著提升。

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相关链接：

1.上海手册|21世纪城市可持续发展指南·2019年度报告（第一篇-序章）

上海手册|21世纪城市可持续发展指南·2019年度报告（第二篇-总论）

.上海手册|21世纪城市可持续发展指南·2019年度报告（第三篇-经济篇）

4.上海手册|21世纪城市可持续发展指南·2019年度报告（第四篇-社会篇）

5.上海手册|21世纪城市可持续发展指南·2019年度报告（第五篇-生态环境篇）

6.上海手册|21世纪城市可持续发展指南·2019年度报告（第六篇-文化篇）

来源|世界城市日

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周欢欢

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